這幾年關于專項債的爭論很多，尤其是專項債能不能跟PPP結合，有很多討論和觀點。財政部鄒佳怡副部長在2019年10月也表示，專項債與PPP結合，需要探索。

爭論一直沒有定論的原因，是由于專項債同時具有政府資金和債務資金兩重屬性。這兩重屬性具有天然的對立性，強調哪一重屬性，都可能否定另一重屬性。我們需要全面、理性地認識專項債這兩個不同的屬性，在不同的經濟形勢和發展環境中恰當地處理好兩重屬性的平衡，才能更好地發揮專項債拉動經濟的作用，同時理性地控制政府債務的風險。

先來說說債務資金屬性。專項債是地方政府發行的債券，也就是地方政府舉借的債務，具有債務性資金屬性。地方政府作為專項債券的發行和償還主體，需要防范和控制債務風險，尤其是2014年國務院發布國發[2014]43號文件，要求嚴格控制地方政府債務風險以來，更是絕不允許出現區域性系統性的地方政府債務風險。

我國在專項債風險防控方面采取了以下措施：

全國專項債的發行總限額須經全國人大批準，各省專項債發行額度由財政部按照各地債務風險和可用財力等因素綜合擬定后須報國務院批準。債務額度的控制從宏觀上確保了專項債負債水平的安全性和債務風險的可控性。

在專項債風險總體可控的前提下，政策進一步要求專項債資金使用必須對應到具體項目，每一個使用專項債的項目必須是有一定收益但難以實現市場化合規融資的公益性項目，每一個項目的資金平衡方案、財務評估報告、法律意見書都要經過省級財政部門審核通過，避免“大水漫灌”，做到精準使用。

對項目撥付專項債資金的額度不得超出項目相應收益水平，保證政府舉借的專項債有相匹配的政府性基金收益或專項收入來源和償還能力，禁止用財政補貼作為專項債對應的償還來源，杜絕償債來源空轉導致債務舉借規模和與實際償還能力脫鉤。

應該說，專項債風險的防控措施是全方位、多層次、系統性的，層層分解的多級防控體系，讓政府對債務風險防控的力度和效果更加強大和有效。

另一方面，專項債資金使用具有政府資金性質。通過發行專項債方式募集的資金全部繳入省級國庫，納入政府預算收入，通俗地講，這就是政府的錢。

專項債的使用由地方政府按照預算規定的科目和用途予以安排，專門用于解決有一定收益但難以實現商業化合規融資的公益性項目投資。地方政府對項目專項債資金的安排，屬于“撥付”而不是轉貸性質，這在財政部《關于印發地方政府專項債務預算管理辦法〉的通知》（財預[2016]155號）中有明確表述。

公益項目往往由政府委托企業實施，國發[2014]43號文件明確禁止企業為政府舉債，《政府投資條例》明確規定“政府投資項目不得由施工單位墊資建設”，政府應該為“有一定收益的公益性項目”中的公益屬性提供相應的資金，以履行政府為社會提供公益性事業的責任。企業沒有提供公益事業的責任，其受托建設“有一定收益的公益性項目”中的公益屬性所需要的資金，應該屬于政府責任，由政府提供相應撥款。對企業而言，該資金來源于財稅收入還是專項債收入沒有區別，都是政府投資資金。政府將專項債資金撥付給項目公司，是基于其應該承擔的公益事業提供責任。

作為專項債還款來源的政府性基金收入，是政府及其所屬部門根據法律、法規和國家有關文件規定，為支持某項公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金，如散裝水泥專項資金收入、新型墻體材料專項基金收入、國有土地使用權出讓金收入、新增建設用地土地有償使用費收入、殘疾人就業保障金收入、政府住房基金收入、城市公用事業附加收入、國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入、育林基金收入等；專項收入是指根據法律、法規以及國家有關文件規定，為了社會有關事業的發展、保護、治理而依法收取的用于特定用途的費用如教育費附加收入、排污費收入、水資源費收入、礦產資源補償費收入等。政府性基金和專項收入征收或收取的主體是地方政府，體現為政府的非稅收入，直接進入政府財政體系成為政府財政收入。專項債資金取得和償還的軌跡說明項目公司根本不具備舉借和償還專項債的資格。政府對項目公司撥款承擔項目公益屬性的資金提供，政府征收政府性基金用于專項債償還，進一步說明專項債使用時的政府資金性質。

廳字[2019]33號文件允許將專項債資金作為符合條件的重大項目資本金，就是基于其政府資金屬性。對于項目公司而言，政府撥付的資金屬于政府投資不屬于債務性資金，自然滿足資本金的穿透要求。

專項債的債務資金屬性主要體現在資金取得方面，項目層面的約束和規制，是地方政府考慮債務償還能力和風險管控，通過風險分解、層層壓實的措施來實現風險控制的可操作和可控制，是政府的風險防控措施而已，在項目公司層面并非債務性資金。

專項債資金的政府投資屬性主要體現在使用方面，政府把通過發行專項債募集的資金撥付給相關企業，建設“有一定收益的公益性項目”，履行政府向社會提供公益事業的責任，承擔項目中公益屬性部分對應的建設所需資金。對項目公司而言，用于公益性項目的專項債屬于政府投資。

專項債同時具有債務資金屬性和政府資金屬性，兩重屬性的對立統一取決于投資拉動經濟和債務風險防控的博弈，簡單地強調哪一重屬性都可能有失偏頗，二者的平衡更應該服從社會經濟大局。當前中國面臨嚴峻的國際形勢和持續的疫情影響，國際貿易和國內消費都受到嚴重沖擊，我們需要加強投資拉動經濟的力度，在專項債多級防控體系保障風險可控的大背景下，應該為專項債在投資活動中發揮作用積極創造條件。

2019年11月，山東省財政廳、山東省發改委等五部門聯合發布做好專項債發行及配套融資的實施文件，開始探索試行“PPP+專項債券”融資模式。2020年年初，山東鄒平市貨運鐵路專用線4.37億元專項債項目發行。

PPP項目使用政府資金，可以用于可行性缺口補貼、建設期補助或者資本金。專項債用于政府方資本金時，可以有效擴大政府出資能力，但要求政府方不能放棄在項目公司的分紅權，鑒于不能以政府補貼作為專項債的償還來源，資本金中專項債的比例不能高于政府性基金收入占項目總收入的比例。政府方以資本金方式投入時，政府對應實現的政府性基金收益通過投資回報方式支付給項目公司，專項債部分按其在項目公司資本金比例分享該收益回到政府方。中間需要多次交納稅金，導致資金耗費和使用效率降低，這是將專項債用于資本金時需要考慮的因素。

專項債用作PPP項目的可行性缺口補貼或者建設期補助，不會涉及所實現的政府性基金收益在政府與項目公司間的轉移，資金使用效率相對較高。

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